澳多方博弈礦業(yè)稅改革 礦業(yè)財(cái)政綁架了經(jīng)濟(jì)
日前，澳大利亞鐵礦生產(chǎn)商FMG首席運(yùn)營(yíng)官尼維爾•保沃爾接受記者采訪(fǎng)時(shí)表示，FMG一貫反對(duì)工黨政府醞釀中的“礦產(chǎn)資源使用稅”(MRRT)方 案，因?yàn)檫@僅僅是政府與大礦商的協(xié)議，缺乏透明度。保沃爾的說(shuō)法代表了不少中小礦商對(duì)這一稅改方案的認(rèn)識(shí)：決策過(guò)程不透明，信息途徑不對(duì)等。
鑒于必和必拓等礦業(yè)巨頭支持推行“礦產(chǎn)資源使用稅”，擁有較大權(quán)力的州政府堅(jiān)決捍衛(wèi)地方稅權(quán)，而不少中小礦企則抵制此項(xiàng)稅改方案，預(yù)計(jì)今后數(shù)月各方將為此展開(kāi)激烈博弈。
如何破除“礦業(yè)財(cái)政”對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的綁架態(tài)勢(shì)，從而避免經(jīng)濟(jì)學(xué)家預(yù)言的“礦業(yè)繁榮、百業(yè)凋零”悲劇？澳大利亞無(wú)疑陷入了兩難境地。
礦產(chǎn)資源使用稅的由來(lái)
大宗商品價(jià)格飆漲引發(fā)的礦業(yè)繁榮，是澳大利亞近年來(lái)醞釀改革現(xiàn)行礦業(yè)稅收制度的最大動(dòng)因。礦業(yè)稅改革的本質(zhì)在于，以各方均能接受的方式，讓獲利豐厚的礦業(yè)更多地補(bǔ)貼國(guó)家財(cái)政。
相對(duì)于前總理陸克文強(qiáng)推“資源暴利稅”(RSPT)的做法，現(xiàn)任總理朱莉亞•吉拉德努力減少與業(yè)界矛盾，企圖通過(guò)限制地方礦產(chǎn)稅費(fèi)，擴(kuò)大聯(lián)邦在統(tǒng)籌稅收方面的權(quán)力。
在充分汲取了陸克文因得罪礦業(yè)巨頭等失誤而下野的教訓(xùn)后，去年7月吉拉德政府與必和必拓、力拓以及斯特拉達(dá)公司三家礦業(yè)巨頭就“礦產(chǎn)資源使用稅”(MRRT)這一新的稅收改革方案達(dá)成原則協(xié)議。
按照協(xié)議，新稅收方案僅適用于年利潤(rùn)額在5000萬(wàn)澳元及以上的鐵礦和煤礦企業(yè)。除稅率較“資源暴利稅”的40%低10個(gè)百分點(diǎn)外，新稅收方案還規(guī)定，礦產(chǎn)企業(yè)向州政府繳納的“開(kāi)采使用費(fèi)”將通過(guò)聯(lián)邦退稅等方式獲得稅收抵免，以避免聯(lián)邦和地方雙重征稅。
相對(duì)于資源暴利稅，新稅收方案把稅收起征點(diǎn)由“資源儲(chǔ)備的實(shí)現(xiàn)價(jià)值”前移至“資源價(jià)值”，從而去除了加工運(yùn)輸中的附加值，實(shí)際上降低了稅收起征點(diǎn)。
另外，新稅收方案允許礦業(yè)公司在賬面價(jià)值和市值兩者間選擇其一，作為資本計(jì)價(jià)方式，并以此作為稅收起征基礎(chǔ)。新稅收方案還規(guī)定，到2013至2014財(cái)年，稅率從30%降至29%。
這些動(dòng)議滿(mǎn)足了礦業(yè)巨頭的利益訴求。據(jù)澳大利亞國(guó)庫(kù)部日前公布的數(shù)據(jù)顯示，較之“資源暴利稅”，預(yù)計(jì)“礦產(chǎn)資源使用稅”將使澳大利亞財(cái)政在10年間少收入600億澳元。
不過(guò)，新稅收方案并未涵蓋州政府今后可能上調(diào)“開(kāi)采使用費(fèi)”征收標(biāo)準(zhǔn)的情形。這使聯(lián)邦政府陷入兩難局面：如果聯(lián)邦繼續(xù)按照新標(biāo)準(zhǔn)為企業(yè)提供稅收抵免，則聯(lián)邦財(cái)政將進(jìn)一步受損；如果聯(lián)邦不按新標(biāo)準(zhǔn)為企業(yè)提供稅收抵免，礦業(yè)界將拒絕這一稅收方案。
權(quán)衡利弊數(shù)月后，工黨政府日前正式宣布，按照修訂后的“礦產(chǎn)資源使用稅”方案，聯(lián)邦政府將為一切現(xiàn)行及今后的開(kāi)采使用費(fèi)提供稅收抵免。工黨政府 還宣布，今后將著手限制州政府提高開(kāi)采使用費(fèi)的行為。也就是說(shuō)，工黨政府企圖通過(guò)節(jié)制州政府的征稅權(quán)，實(shí)現(xiàn)礦業(yè)稅收制度改革，從而使聯(lián)邦財(cái)政更多從礦業(yè)暴 利中受益。這意味著，聯(lián)邦政府既不會(huì)讓礦業(yè)巨頭利益受損，也不會(huì)為州政府無(wú)限制提高稅率買(mǎi)單。至此，改革鋒芒直指州政府的稅權(quán)。
醞釀中的制約機(jī)制
按照澳大利亞聯(lián)邦法令，地方各州須向聯(lián)邦繳納一定數(shù)額商品服務(wù)稅(GST)，而后再由聯(lián)邦支付委員會(huì)在各州間統(tǒng)籌劃撥，用于支持地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域。目前這一稅種的總規(guī)模大約為500億澳元(1澳元約合1.026美元)。
當(dāng)前，工黨政府試圖將這一稅收變成扼制州政府稅權(quán)的籌碼。
根據(jù)“礦產(chǎn)資源使用稅”方案，企業(yè)向州政府繳納的“開(kāi)采使用費(fèi)”將通過(guò)聯(lián)邦退稅等方式獲得稅收抵免，以避免聯(lián)邦和地方雙重征稅。這意味著，若州政府提高“開(kāi)采使用費(fèi)”，則會(huì)侵蝕聯(lián)邦稅收。
為此，聯(lián)邦政府警告說(shuō)，如果州政府擅自提高稅率，聯(lián)邦政府將截留其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)。這一表態(tài)引起礦業(yè)大州官員的公開(kāi)抵制，以巴奈特為代表地方實(shí)權(quán)派誓言捍衛(wèi)地方稅權(quán)。
澳大利亞資源和能源部長(zhǎng)馬丁•弗格森和國(guó)庫(kù)部長(zhǎng)韋恩•斯旺等人日前明確表示，如果西澳大利亞州和昆士蘭州等礦業(yè)大州擅自提高上調(diào)“開(kāi)采使用費(fèi)”征收標(biāo)準(zhǔn)，聯(lián)邦政府將截留其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)。
其實(shí)，對(duì)于這一制約機(jī)制，這兩個(gè)州早有警惕。早在今年1月，作為納稅大戶(hù)的西澳大利亞州和昆士蘭州就曾提出，把地方基礎(chǔ)設(shè)施基金這一項(xiàng)目獨(dú)立于商品服務(wù)稅系統(tǒng)，從而在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面獲得獨(dú)立資金使用權(quán)。這一提議顯然不能被聯(lián)邦政府接受。
為緩解緊張關(guān)系，工黨政府正竭力安撫礦業(yè)大州。斯旺近日多次表示，政府將把新礦業(yè)稅產(chǎn)生的財(cái)政收入投資于為小企業(yè)減稅、改善醫(yī)療條件等方面。其中，相當(dāng)一部分財(cái)政經(jīng)費(fèi)將投向西澳和昆士蘭等礦業(yè)大州。
反對(duì)派別聚集力量
聯(lián)邦政府的改革思路一公布，立即引起西澳州州長(zhǎng)科林•巴奈特和昆士蘭州州長(zhǎng)安娜•布萊的反對(duì)。他們表示，不能接受聯(lián)邦干涉州政府征稅權(quán)利。
反對(duì)黨陣營(yíng)的巴奈特4月25日表示，一旦實(shí)行“礦產(chǎn)資源使用稅”，西澳州將貢獻(xiàn)其中的65%，而這些財(cái)政收入大多將流向其他州，從而損害西澳州 的利益。他表示，工黨政府威脅截留基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)費(fèi)的做法不會(huì)嚇倒西澳州。州政府正考慮在今年預(yù)算中把現(xiàn)行鐵礦的“開(kāi)采使用費(fèi)”費(fèi)率由5.625%上調(diào)至 7%。他指出，如果聯(lián)邦政府因此懲罰西澳洲，則工黨在下屆選舉中將失去當(dāng)?shù)剡x民的支持。
此外，出身工黨的昆士蘭州州長(zhǎng)布萊也表示，州政府將“保留設(shè)定適當(dāng)?shù)拈_(kāi)采使用費(fèi)”的權(quán)利。
尤其值得注意的是，工黨政府試圖約束州政府稅權(quán)的方式也遭到其政治盟友綠黨的抵制。綠黨領(lǐng)導(dǎo)人鮑勃•布朗指出，這種威脅手段旨在剝奪憲法賦予的州政府征稅的權(quán)利。不過(guò)，布朗表示，綠黨仍將為修訂后的礦業(yè)改革計(jì)劃投下贊成票。
近期，工黨的國(guó)內(nèi)政治版圖不容樂(lè)觀。在上月底舉行的新南威爾士州議會(huì)選舉中，反對(duì)黨以絕對(duì)優(yōu)勢(shì)擊敗工黨，贏得選舉。這標(biāo)志著，反對(duì)黨已經(jīng)控制了 新南威爾士州、西澳州和維多利亞州三個(gè)大州，這些州占澳大利亞國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的70%。這無(wú)疑不利于工黨實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)稅改革和建立碳稅制度等政治日程。
“礦業(yè)財(cái)政”綁架宏觀經(jīng)濟(jì)
近10年來(lái)，在新興經(jīng)濟(jì)體對(duì)礦產(chǎn)品強(qiáng)勁需求支撐下，澳大利亞經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了由“騎在羊背上”到“坐在礦車(chē)上”的轉(zhuǎn)換，對(duì)礦產(chǎn)業(yè)依賴(lài)度日益增加。
據(jù)澳官方報(bào)告統(tǒng)計(jì)，2009至2010財(cái)年，在澳大利亞前10大出口產(chǎn)品中，8項(xiàng)為礦產(chǎn)品，合計(jì)占澳貨物和服務(wù)出口總額的45.73%。其中，排名第一的煤炭占14.34%，排名第二的鐵礦石以及精礦占13.8%。
然而，對(duì)于礦業(yè)的過(guò)度依賴(lài)產(chǎn)生了經(jīng)濟(jì)學(xué)界所謂的“雙速經(jīng)濟(jì)”，也即礦業(yè)部門(mén)業(yè)務(wù)增長(zhǎng)快、利潤(rùn)高，制造業(yè)等其他部門(mén)增長(zhǎng)慢、利潤(rùn)低；礦業(yè)大州經(jīng)濟(jì)增速高、失業(yè)率低，缺礦州的經(jīng)濟(jì)增速低、失業(yè)率高。
在礦業(yè)飛速增長(zhǎng)的背后，澳大利亞經(jīng)濟(jì)部門(mén)間的收益率差距和地區(qū)間貧富懸殊日趨顯著。這種經(jīng)濟(jì)失衡加劇了行業(yè)以及地區(qū)間矛盾，也加大了宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào) 控難度。澳大利亞前財(cái)政部長(zhǎng)林賽•坦納曾警告說(shuō)，澳大利亞需要減少對(duì)礦業(yè)的過(guò)度依賴(lài)，不能把所有雞蛋放在一個(gè)籃子里，否則將嚴(yán)重威脅國(guó)家戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)安全。
在一國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中，如果單一產(chǎn)業(yè)過(guò)度膨脹，則可能開(kāi)始吞噬過(guò)多經(jīng)濟(jì)資源，在財(cái)富分配、出口等領(lǐng)域擠壓其他產(chǎn)業(yè)，形成所謂“黑洞效應(yīng)”。一些經(jīng)濟(jì) 學(xué)家指出，如今澳大利亞經(jīng)濟(jì)正受制于“黑洞效應(yīng)”。墨爾本大學(xué)格拉頓研究所的經(jīng)濟(jì)學(xué)家索爾•艾斯雷克表示，長(zhǎng)期看來(lái)，礦業(yè)不能確保“絕大多數(shù)澳大利亞人獲 得繁榮”，反而損害其他產(chǎn)業(yè)。艾斯雷克認(rèn)為，在礦業(yè)繁榮影響下，澳元兌美元匯率上漲至30年來(lái)的高位，這將大大削弱澳大利亞農(nóng)業(yè)、制造業(yè)、旅游業(yè)和教育產(chǎn) 業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。在勞動(dòng)就業(yè)方面，礦業(yè)過(guò)快發(fā)展導(dǎo)致技術(shù)工人短缺。在澳大利亞政府收緊移民政策的情況下，預(yù)計(jì)包括礦產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)部門(mén)的工資仍將維持 高位，從而影響勞動(dòng)生產(chǎn)率。
可以說(shuō)，旨在合理分配礦業(yè)暴利的礦業(yè)稅改革已經(jīng)到了不得不改的地步。
然而，礦業(yè)做大之際，也培育了像西澳州地方實(shí)權(quán)派這樣的既得利益集團(tuán)。在選舉政治框架下，這些富可敵國(guó)者有足夠能量阻礙改革前進(jìn)。悉尼科技大學(xué) (UTS)研究社會(huì)問(wèn)題的副教授詹姆斯•古德曼接受記者采訪(fǎng)時(shí)表示，如果不通過(guò)改革把礦業(yè)暴利轉(zhuǎn)化為促進(jìn)社會(huì)普遍受益和可持續(xù)增長(zhǎng)的動(dòng)力，則澳大利亞的礦 業(yè)繁榮遲早將帶來(lái)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)災(zāi)難。
聯(lián)邦政府的平衡術(shù)
如何平衡地方局部利益與經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和社會(huì)公平間的矛盾？如何在確保就業(yè)、財(cái)政收入相對(duì)穩(wěn)定的前提下，減少經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)單一經(jīng)濟(jì)部門(mén)的畸形依賴(lài)？ 如何在選舉政治的框架下，從既得利益集團(tuán)那里火中取栗，從而實(shí)現(xiàn)財(cái)富相對(duì)均衡分配？如何在各經(jīng)濟(jì)部門(mén)冷熱失衡的現(xiàn)狀中，適當(dāng)貫徹財(cái)政和貨幣政策，既防范過(guò) 熱風(fēng)險(xiǎn)，又防范零售、制造業(yè)等實(shí)體產(chǎn)業(yè)局部過(guò)度萎縮，破除“礦業(yè)財(cái)政”對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的綁架態(tài)勢(shì)，從而避免經(jīng)濟(jì)學(xué)家預(yù)言的“礦業(yè)繁榮、百業(yè)凋零”悲劇？在這些 問(wèn)題上，仰賴(lài)“礦業(yè)財(cái)政”的澳大利亞無(wú)疑陷入了兩難境地。
分析人士指出，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，“礦業(yè)財(cái)政”以不可再生資源為支點(diǎn)，吸納大量投資，坐享資源增值暴利，使基本生產(chǎn)資料偏離使用價(jià)值，嚴(yán)重金融化，淪為 炒家牟利的工具。“礦業(yè)財(cái)政”使經(jīng)濟(jì)畸形地依賴(lài)單一產(chǎn)業(yè)，對(duì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)構(gòu)成威脅，促使官商結(jié)成利益共同體，加劇了地方離心傾向，導(dǎo)致國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策難以 落實(shí)。
古德曼告訴記者，在新興經(jīng)濟(jì)體擴(kuò)張周期內(nèi)，“礦業(yè)財(cái)政”可以維持。不過(guò)，一旦新興經(jīng)濟(jì)體由于種種原因減少對(duì)礦產(chǎn)品需求，不免將給澳大利亞經(jīng)濟(jì)帶 來(lái)沖擊。他預(yù)測(cè)，屆時(shí)，對(duì)“礦業(yè)財(cái)政”依賴(lài)越深，沖擊越大。按照吉拉德的計(jì)劃，工黨政府今年5月前將提交“礦產(chǎn)資源使用稅”法案，促使議會(huì)下半年通過(guò)法 案，完成立法程序，以便到2012年7月正式實(shí)施。可以判斷，今年下半年將成為“礦產(chǎn)資源使用稅”命運(yùn)的決戰(zhàn)之年。
一些分析人士判斷“礦產(chǎn)資源使用稅”法案將在議會(huì)和地方遭遇巨大阻力。如果工黨強(qiáng)推相關(guān)法案，西澳等州政府很可能以“違憲”為由，訴至最高法院。此外，如果不能盡快與FMG等中小礦上達(dá)成諒解“礦產(chǎn)資源使用稅”在業(yè)界也將遭遇阻力。
就“礦產(chǎn)資源使用稅”對(duì)中資企業(yè)可能造成的影響，中鋼集團(tuán)駐西澳一名不愿透露姓名的工作人員告訴記者，這項(xiàng)稅收肯定會(huì)增加企業(yè)成本，但其影響相對(duì)于陸克文提出的“資源暴利稅”會(huì)小很多。由于相關(guān)細(xì)則尚不清楚，現(xiàn)在談對(duì)企業(yè)的影響還為時(shí)尚早。
來(lái)自澳大利亞外交和貿(mào)易部的數(shù)據(jù)顯示，2009至2010財(cái)年，中國(guó)繼續(xù)成為澳大利亞最大貿(mào)易伙伴，雙邊貿(mào)易額達(dá)到903.3億澳元(1澳元約 合1.002美元)。中國(guó)是澳大利亞鐵礦、銅礦和鎳礦的最大出口市場(chǎng)。其中，出口到中國(guó)的鐵礦占澳大利亞鐵礦出口總量的71.77%。
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