整治稀土困難重重 保護稀土或專門立法
中央政府正在尋求整治稀土亂局的解決方案,但推進過程困難重重。
毫無疑問,作為“工業味精”的稀土資源對我國未來發展具有重要戰略價值。保護稀土資源既需要清醒的意識、足夠的熱情、區域的聯動,也需要理智的策略和規則。而要實現稀土資源開采的長效整合和規制,行政協作固然重要,但法律才是最有效的工具。
不久前,《南方五�。▍^）15市稀土開發監管區域聯合行動方案》的問世,以區域合作的方式拉開了稀土資源開發利用整治的序幕,其作為我國資源管理領域的 開拓性嘗試,不僅引起了國內外的廣泛關注,同時也觸動著與稀土相關的經濟、社會、人文、資源稟賦、地緣政治及科學技術等方面的神經。
在筆者看來,稀土保護的區域合作既是經濟全球化和可持續發展要求在我國資源領域的體現,也是我國內憂外患的資源形勢使然,是地方稀土資源監管主動性、積極性的表達,也反映了我國資源監管存在嚴重的滯后性。
我國現行法律在規范礦產資源方面的基本原則、基本制度為礦產資源管理和開發提供了基本規范,是國家統一監管和行政區域聯動監管稀土資源的重要依據、共同準則和區域間資源利益平衡之公器。
可以斷言的是,在整治稀土亂局的過程中,各利益集團之間的博弈會相當激烈,整合資源的權力部門必須依照相關法律行事。
首先稀土資源屬于國家所有。我國憲法、礦產資源法、物權法均明確規定礦產資源屬于國家所有。這一法律原則表明,稀土作為重要的礦產資源,其所有權歸國家所有。在資源歸國家所有的前提下必須明確:首先,稀土資源歸國家所有并不是歸資源所在的地方人民政府某個職能部門所有,也不是歸資源所在區域的人口或持有礦業權證的企業所有,其屬于全民所有。
其次,國家擁有稀土資源開采的支配權、管理權、決策權和收益權。具體包括資源開發利用規劃、礦業權的配置、許可證的頒發、礦產價格構成要素調整、資源收益分配、地質資料管理,以及資源開采量、礦產儲備、出口量調控、礦山的恢復與治理監督等。
再次,基于稀土資源的生態屬性、經濟屬性和社會屬性,中央政府及其資源職能部門具有保障稀土資源合理利用,協調和平衡全國不同區域稀土資源開發利用的職責。其既有權監督地方政府及礦業權人依法合理勘探、開采稀土資源,也有義務平衡中央、地方和礦業權人在資源開發中的利益關系;有義務保障區域經濟、礦業權人和礦區人口的長遠發展;還要監督和保障全國稀土資源的可持續利用、礦區的生態環境安全和礦區經濟的持續增長。
最后,嚴格依法懲治非法采礦的違法和犯罪行為。我國憲法規定,禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。礦產資源法和刑法對非法采礦、破壞性采礦的違法和犯罪行為的懲治做了明確的規定,司法部門也對非法采礦、破壞性采礦的定罪量刑有明確的司法解釋。鑒于非法采礦行為和破壞性采礦行為是導致稀土礦業秩序混亂、稀土資源嚴重浪費和流失的主要原因,在治理礦區秩序過程中,要對其進行重點打擊。既要遏制稀土開采中的一般違法開采行為,也要嚴厲打擊稀土開采中的犯罪行為,不能以行政處罰代替刑事處罰。
當然,法律作為一種行為規范,相對于復雜多變的社會,總是具有一定的滯后性,這種滯后性不僅是法律修改的客觀依據和源動力,偶爾也會成為怠于修法的理由。在資源競爭激烈,稀土資源保護趨于理性之際,建議我國應當盡快完成《礦產資源法》的修改。
同時,鑒于我國快速發展和可持續發展的需要,基于我國優勢礦產的國際地位和國內需求,應在修改礦產資源法的同時,以稀土等優勢礦產資源為保護對象制定專門的《優勢礦產資源保障法》。因為,大礦法雖然能夠為優勢礦產資源開發利用提供基本規范,但不能就特殊礦產進行較強針對性的全面規制,在保護優勢礦產資源方面仍會有諸多局限。預期依賴行政法規解決優勢礦產管理中具有系統性的特殊問題,倒不如根據實際需要制定專門法更經濟、更有效。
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