中國財政預算公開仍任重道遠
預算表：“四張”增至“十二張”
中國財政預算公開仍任重道遠
本報記者 程剛
今天，財政部官方網站公布了2010年中央財政預算數據，是第十一屆全國人民代表大會第三次會議審議通過的。值得注意的是，在去年首次公開中央財政預算四張表格基礎上，今年公開的范圍，增加至十二張預算表。
財政預算收支，是一國國民的核心利益，預算民主則是民主政治的集中體現。預算透明化、法制化、民主化，多年來一直為社會各界強烈呼吁，也是中國 公共預算改革的目標。2009年全國“兩會”后，財政部首次公布了經全國人代會審議通過的財政預算報告和中央財政預算四張主要表格，邁出了中央財政預算公 開的重要一步。
“與去年相比，今年預算公開的范圍更廣泛，內容更全面，科目也更細化。”財政部新聞發言人戴柏華今天在答記者問時說。
增加8張預算表82款內容
如果關心國家公共事務，今天下午登錄財政部官方網站，可在“財政數據”欄目找到一系列數據。其中包括，從國內增值稅、個人所得稅，到行政事業性收費、罰沒等各方面的財政收入情況；從一般公共服務、外交、國防，到教育、科技、文化、社會保障等各方面的財政預算支出等。
該網站除繼續公布去年首次公開的中央財政收入預算表、中央財政支出預算表、中央本級支出預算表、中央對地方稅收返還和轉移支付預算表等四張中央 預算表格內容外，還增加了8張表格，包括中央財政國債余額情況表、中央政府性基金收入預算表、中央政府性基金支出預算表、中央本級政府性基金支出預算表、 中央對地方政府性基金轉移支付預算表、中央國有資本經營預算收入表、中央國有資本經營預算支出表、2010年中央財政地震災后恢復重建基金收支表等。
“如果把國家比作一個家庭，今天公布的這些表格，相當于把家庭收支各方面的一些大數，向‘家庭成員’作了一個報告。”中央財經大學財政與公共管理學院副院長劉恒教授說，這些預算表涵蓋了預算中的基本內容，反映出中央財政收支的總體情況。
戴柏華介紹說，除了公開范圍更廣，內容更全面，科目也有所細化。今年向社會公開的中央本級支出預算表和中央對地方稅收返還和轉移支付預算表，基 本上做到了按款級科目進行細化。其中，2010年中央本級支出預算進一步細化為23類123款科目，比2009年增加了82款內容。
讀不懂“賬本”何談監督
作為一個國家收支的“記賬本”，預算收支報告編制具有相當的專業性。囿于各種原因，每年提交全國人代會審議的預算報告，都極難“被看懂”。這甚至導致一些人大代表、政協委員忽略了對預算報告的關注，預算監督大打折扣。
戴柏華說，每年提交全國人代會審議的中央財政總預算，由中央本級預算、對地方稅收返還和轉移支付預算組成。中央本級預算在各部門報送預算的基礎 上編制而成，更細的數據主要在各部門預算和單位預算中體現，一些人大代表和社會公眾關注的內容可能并不能從中央財政總預算中讀到。再加上部分人大代表和社 會公眾并不專門從事財政工作，這就對政府預算的形式和內容提出了更高的要求。
“這要求我們盡可能用通俗易懂的語言、形象生動的圖表、詳實準確的解釋來表述，以方便人大代表理解、審議和社會公眾了解、監督。這也是我們一直不斷努力的方向。”戴柏華說。
今天財政部公布預算表的同時，也將“預算編制說明”一并公布。“這主要是方便社會各界，更好地從預算數據的‘數里行間’讀出國家方針政策、政策導向、支持重點和預算編制的主要考慮。”戴柏華解釋。
“只有讓人大代表、政協委員和公眾讀懂預算，才能知道納稅人的錢花到了什么地方，花得是否合理和有效率，是否存在浪費、貪污或腐敗，也才能談得上有效的預算監督。”劉恒說。
他指出，預算報告是否易讀易懂，文字表述只是次要問題，關鍵還在于預算編制是否全面、科學、精細。而要做到這一點，仍需仰賴預算管理改革的進一步推進。
預算公開任重道遠
“盡管今年公開的范圍和內容大有進步，但離預算民主、實現有效預算監督還有相當長的距離。”劉恒說，財政部此次公開的12張預算表，多數是顯示政府收入從哪里來的，對支出情況則講得不夠全面細致。而預算收支中，監督的重點應在支出而非收入。
點開預算支出表格，基本只是告訴公眾在某個項目上支出了多少總費用。在劉恒看來，理想的預算收支報告，不僅是告訴國民要投一個項目，總體花多少 錢，還要告訴國民，這筆錢中的每一分是如何花法。例如重大工程“南水北調”項目，要細致到河道需要開挖多少土石方，每立方米土石需要支付多少錢，預算表中 能查到每分錢的去處。
“只有這樣，公眾才能判斷，這筆錢如此花法是否有效率，是否有浪費和損失。但很遺憾，從今天公布的預算表中還看不到這些內容。”他說。
今天公布的“關于2010年中央財政收入預算的說明”，也顯得過于模糊和粗糙。比如收入方面，只是說2010年個人所得稅預算數為2542億 元，比2009年執行數增加175.28億元，增長7.4%。理由則是“主要根據2010年城鎮居民收入預計增長情況等因素安排”。
再比如，2010年證券交易印花稅預算數為516億元，比2009年執行數增加20.96億元，增長4.2%。理由則是“主要根據2010年預計股票交易量安排”。
劉恒表示，預算收入是對可能收入的一個測算和預估，在對收入作說明的時候，應該結合宏觀經濟等各方面作出詳盡說明，透露盡可能多的信息，明確市 場主體和投資者的預期。但“關于2010年中央財政收入預算的說明”透露出來的信息非常有限，不僅讓人看不懂，還可能影響公眾預期。
“事實上，預算編制部門應該進行過嚴格的測算，但很遺憾，這一點未體現到說明里。別說老百姓看不懂，我們這樣的專業人士也看不懂為何確定這樣的收入目標。”劉恒表示，由于涉及預算管理改革中的一系列待解難題，財政預算公開仍然任重道遠，需要國家和有關部門下決心推進。
期盼部門預算公開
在今天公開的12張預算表中，還無法找到中央部門預算的相關信息。而中央部門預算，恰恰是社會各界最為關注的內容。
“對于公眾來說，最應該追問的就是中央部門預算。真正能顯示政府支出是否合理的，就是中央部門預算。”中國政法大學憲政研究所所長、北京大學法學院人民代表大會與議會研究中心主任蔡定劍教授說。詳盡的中央部門預算，包括人頭、辦公、接待、出差、設施建設等諸多方面。
中國政府于2009年確定了“三年內公開中央部門預算”的目標，使所有的中央部門預算都向社會公開，成為“陽光預算”。
戴柏華今天答記者問時表示，根據《財政部關于進一步做好預算信息公開工作的指導意見》，各級政府財政部門負責本級政府總預算、決算的公開，各部 門負責本部門預算、決算的公開。在逐步規范地方財政部門報送同級人大審議的財政預決算報表格式基礎上，經同級人大審議批準的預算、決算要按完整、真實、細 化的原則主動向社會公開。同時，相關部門還將積極推動部門預算公開。
“改革必然觸及很多部門和既得利益群體的利益，難度相當大，希望中央下決心推進，爭取盡早實現這個目標。”蔡定劍說。
戴柏華透露，下一步財政部將繼續加大預算信息公開力度，進一步擴大中央預算公開的范圍，增加預算公開內容，積極推進預算管理制度改革，細化預算 編制，夯實公開基礎，不斷提高財政科學化精細化管理水平，自覺接受人大、審計以及社會各界的監督。“財政部將努力讓國家的錢花得更規范、更透明、更有效， 更好地為人民謀利益。”他說。
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